评论:新型城镇化要摆脱土地制度掣肘

上海证券报  2013-04-23 08:53

大力推进新型城镇化，已成为当前及未来全面建成小康社会的重要工作。在新型城镇化建设中，中国既面临难得机遇，也存在诸多困难和问题。其中，僵化的土地制度不仅减少了农民从土地转让中获得更多的，还削弱了农民转变为市民的积极性和主动性。现在，户籍制度和土地制度一道，已成为阻碍当前城镇化步伐的高坎。如果不打通户籍制度和土地制度的“任督二脉”，那么中国新型城镇化的目标就很难实现。因此，如何突破土地制度掣肘，推进新型城镇化建设，是摆在眼前的重要课题。

从目前的改革势态看，推进城镇化的主要着力点在户籍制度改革上。据有关部门的人士称，未来中国城镇化发展的主要战略任务，首先要有序推进农业转移人口的市民化，逐步解决现有2亿多和每年新增1000多万农民工的半市民化问题。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，按照分类推进的原则，逐步把符合条件的农民工转为城市居民。全面放开小城镇的落户限制，有序放开中小城镇的限制。

这番表态基本上是对今年4月底即将召开的“城镇化工作会议”定下了基调，也意味着户籍制度改革有可能成为推进新型城镇化工作的主要抓手。

毫无疑问，目前城乡分割的户籍制度，使得进城农民工无法享受到城里人诸多的福利和保障，并大大增加了他们落户城市的成本，并使他们无法真正融入城市。也正因为如此，进城农民工对所在城镇普遍缺乏认同感，由此形成了举世罕见的“候鸟式”就业大军。可见，现行的户籍制度和土地制度一道，已经成为阻碍当前城镇化步伐的两道重要屏障。如果不打通户籍制度和土地制度的“任督二脉”，那么中国新型城镇化的目标就很难实现。

但是，如果仅仅局限在户籍制度改革，甚至单纯地认为，仅靠户籍制度改革就能使新型城镇化“毕其功于一役”，那就不仅是对新型城镇化内涵的误解，也会使改革偏离了新型城镇化发展的战略目标。换句话说，如果没有土地制度的改革，或者说不对现行的土地制度进行先期的改革，那么城镇化的推进就会困难重重。

之所以这么说，主要的理由是：户籍制度其实并未阻止农村剩余劳动力向城镇的流动。比如我国的城镇化加速是自改革开放伊始就开始了，当时的动力是农村劳动生产率的提高以及进城务工条件的放宽。这些年来，尽管管理部门出台了一系列户籍改革的政策和措施，但依然进展不大，城乡分割和地域分割的现状并未有根本改观。不过，严格的户籍制度似乎并未阻止城镇化的进程，农民工进城的规模越来越大，我国城镇化率也稳步提高。有关实证研究也表明，户口并非是影响农民进城最重要的要素。

实际上，对广大农民而言，土地才是左右他们城乡之间来回流动、进而影响城镇化进程的真正牵引力。从历史来看，我国现行的土地制度形成于上世纪七十年代末和八十年代初。发轫于安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制，使农民开始获得了自主经营土地的权利。1986年6月份通过的《土地管理法》,次对农村土地的所有权和使用权作出了具体规定。1998年8月对《土地管理法》作了第二次修订，进一步确立了农村土地所有权和经营权分离的法律地位。

随着农村劳动生产率的不断提高，大量的农村剩余劳动力开始涌入城镇务工，于是在广大农村地区普遍出现了土地转包的现象。为了规范土地承包和转包行为，保护土地经营者的利益，2003年新的《农村土地承包法》正式颁布，该法明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

但不论怎样变化，我国的土地制度也只是在使用权或经营权的范围内变化，所有制性质并未发生变化，即农村土地仍然属于集体所有。农民不能私自改变承包土地的用途，也不能在土地上包括自家宅基地上盖房出售。由于土地所有权的缺位，农民更不可能按照市场规则买卖土地。只有当建设需要的时候，必须由政府部门先行征地，进行一级开发后再通过招拍挂出售给开发商。在这个过程中，农民除了能获得一定的拆迁征地补偿金外，基本上与土地市场的高溢价无缘。

虽然拥有的是有限产权，但土地显然还是农民以及数以亿计的进城农民工的牵挂，并因此形成了对城镇化的掣肘。具体来说，现行土地制度对城镇化的牵制作用主要表现在两个方面。

一方面，大大减弱了农民进城的“推力”。随着土地稀缺程度的加深和土地价值的上升，农村户口开始变得具有越来越大的“含金量”。其结果，城镇化的难题，已经不是农民“能不能”进城的问题，而是他们“愿不愿意”进城成为城里人的问题。

目前，中国城镇化的主要阵地在中小城市特别是县一级城市。据统计，我国共有县级单位2800多个，人口占总人口的70%以上。可以说，县级地区是我国推进城镇化的重点板块。可是，在这些地方，户口价值几乎为零，农民虽然在县城买房居住，但绝大多数人却并不愿意放弃农村户口。据一项调查，84％的农民工希望进城定居后能保留承包地，67％的农民工希望能保留宅基地。

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